Contextul reglementării
Strategia de la Lisabona, din anul 2000, a avut ca element central prima strategie referitoare la servicii în cadrul pieţei interne. Astfel, a fost recunoscută importanţa sectorului serviciilor în economia europeană şi beneficiile pe care le-ar putea aduce liberalizarea acestui sector, neglijat până atunci. Agenda Lisabona a propus o strategie care să adâncească Piaţa Internă într-un mod sistematic şi consistent cu ţintele de creştere economică şi crearea de locuri de muncă asumate prin aceasta.
Primul program comunitar în ceea ce priveşte libertatea de prestare a serviciilor datează din 1962, această problematică fiind reluată şi în 1985 odată cu Programul de relansare a Pieţei Interne. În anul 2002, Comisie Europeană a dat publicităţii Raportul privind stadiul barierelor existente în materie de servicii prin care au fost identificate bariere de natură orizontală în calea libertăţii de stabilire şi a celei de prestare transfrontalieră a serviciilor. …
Contextul reglementării
Strategia de la Lisabona, din anul 2000, a avut ca element central prima strategie referitoare la servicii în cadrul pieţei interne. Astfel, a fost recunoscută importanţa sectorului serviciilor în economia europeană şi beneficiile pe care le-ar putea aduce liberalizarea acestui sector, neglijat până atunci. Agenda Lisabona a propus o strategie care să adâncească Piaţa Internă într-un mod sistematic şi consistent cu ţintele de creştere economică şi crearea de locuri de muncă asumate prin aceasta.
Primul program comunitar în ceea ce priveşte libertatea de prestare a serviciilor datează din 1962, această problematică fiind reluată şi în 1985 odată cu Programul de relansare a Pieţei Interne. În anul 2002, Comisie Europeană a dat publicităţii Raportul privind stadiul barierelor existente în materie de servicii prin care au fost identificate bariere de natură orizontală în calea libertăţii de stabilire şi a celei de prestare transfrontalieră a serviciilor. Având în vedere importanţa acestui sector în economia europeană (8 din 10 directive se referă la servicii) s-a impus reglementarea la nivel orizontal a acestui sector, soluţie oferită prin Directiva Servicii.
Din punct de vedere economic, beneficiile pe care o astfel de reglementare le poate genera au fost estimate între 60 şi 140 de miliarde euro, ceea ce reprezintă o reflectare în PIB-ul comunitar de până 1,5%. Sectorul serviciilor generează 75% din PIB-ul comunitar şi creează o parte importantă din valoarea adăugată şi ocupare, astfel pentru UE sectorul serviciilor produce 78% din totalul forţei de muncă ocupate şi 77% din valoarea adăugată.
Directiva privind serviciile în cadrul pieţei interne a fost adoptată în decembrie 2006 (Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 376 din 27 decembrie 2006). Aceasta nu a fost gândită pentru a reglementa per se domeniul serviciilor, ci pentru a îndepărta barierele de pe piaţa serviciilor. Directiva reprezintă o abordare orizontală a domeniului de reglementare spre deosebire de alte acte comunitare care reprezintă doar o reglementare specifică (un caz similar este Directiva e-commerce). Obligaţiile impuse prin directivă sunt obligaţii de rezultat, obligaţii de a opera modificări la nivelul legislaţiei naţionale, dar şi de a obţine rezultate practice. Termenul final de transpunere al Directivei Servicii în legislaţia statelor membre data de 28 decembrie 2009. Trebuie menţionat faptul că Directiva privind serviciile se aplică statelor membre UE, dar şi statelor membre AELS.
Structura Directivei
Directiva Servicii reglementează libertatea de prestare a serviciilor doar în cazul unor domenii specifice, sectoarele excluse din sfera de aplicare fiind:
1. serviciile neeconomice de interes general,
2. serviciile financiare,
3. servicii şi reţele de comunicaţii electronice,
4. serviciile în domeniul transporturilor,
5. serviciile agenţiilor de ocupare temporară a forţei de muncă,
6. serviciile de îngrijire a sănătăţii,
7. serviciile audiovizuale şi de radiodifuziune,
8. activităţile de jocuri de noroc,
9. activităţile asociate exercitării autorităţii publice,
10. servicii sociale,
11. servicii de securitate privată,
12. servicii prestate de notari şi executori judecătoreşti numiţi de autorităţile publice.
De asemenea, prevederile directivei nu se aplică nici în domeniul impozitării.
Directiva reglementează distinct un capitol referitor la simplificare administrativă care impune statelor membre crearea unor „ghişee unice”, în vederea simplificării procedurilor de înregistrare a operatorilor de servicii şi posibilitatea acestora de a îndeplini la distanţă şi în format electronic aceste proceduri. În acelaşi timp, aceste ghişee unice îndeplinesc rolul de puncte de informaţie on-line, asigurând accesibilitatea tuturor prestatorilor de servicii, dar şi a beneficiarilor acestora. „Ghişeele unice” sunt implementate în statele membre sub denumirea de Puncte Unice de Contact, fiind sarcina statelor membre de a le configura şi face funcţionale, astfel încât acestea să îndeplinească mai mult decât un rol informativ şi să facă posibilă simplificarea administrativă prin posibilitatea de a îndeplini toate formalităţile cerute.
În vederea atingerii scopurilor de eliminare a barierelor existente în calea liberei circulaţii a serviciilor, directiva reglementează distinct libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii în alt stat membru decât cel de stabilire, dar şi libertatea de a presta servicii în mod transfrontalier.
Astfel, capitolul III al Directivei este dedicat libertăţii de stabilire a prestatorilor de servicii, reglementându-se obligaţia statelor membre de a trece în revistă şi simplifica schemele de autorizare existente. Acolo unde acestea se impun a fi menţinute statele membre trebuie să le notifice respectând principiile impuse de directivă. Art. 14 stabileşte o listă cu cerinţele care nu pot fi impuse pentru accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acestora (de exemplu: interzicerea cerinţelor bazate direct pe cetăţenie, interzicerea condiţiilor de reciprocitate, interzicerea cerinţelor care limitează opţiunea prestatorului între un sediu principal şi un sediu secundar, interzicerea intervenţiei agenţilor economici concurenţi în deciziile autorităţilor competente). Art. 15 stabileşte o listă de obstacole grave care nu pot fi impuse de către statele membre, dar care pot fi păstrate dacă sunt conforme cu principiul nediscriminării, cu principiul proporţionalităţii şi justificate de un motiv de interes general. Articolul 15 se constituie într-o aşa-numită „grey-list” a cerinţelor care sunt incompatibile cu libertatea de stabilire, însă care pot fi justificate (de exemplu: restricţii cantitative sau teritoriale, interdicţiile de a avea mai mult de un sediu pe teritoriul aceluiaşi stat membru, cerinţe referitoare la acţionariatul societăţilor comerciale, obligaţia de a aplica tarife minime sau maxime, obligaţia de a avea un număr minim de salariaţi)
Capitolul IV al directivei reglementează libertatea de prestare transfrontalieră a serviciilor. Art. 16 prevede libertatea de a presta servicii transfrontaliere fără restricţii nejustificate. Justificarea acestora se poate face pentru motive de ordine publică, sănătate publică sau protecţia mediului. Acest articol se îndepărtează de la jurisprudenţa CJUE care indică o listă mult mai lungă de astfel de motive. Se instituie de asemenea în sarcina statelor membre o obligaţie continuă de notificare şi raportare în ceea ce priveşte aceste cerinţe.
Drepturile beneficiarilor sunt prevăzute într-o secţiune distinctă a aceluiaşi capitol, în vederea asigurării drepturilor consumatorilor şi a consolidării acestora. Prevederile secţiunii garantează accesul la informaţii cu privire la serviciile furnizate şi un nivel de protecţie ridicat prin acordarea posibilităţii de alegere consumatorilor.
Capitolul V reglementează distinct prevederi referitoare la calitatea serviciilor, aceasta fiind o condiţie importantă a funcţionării adecvate a pieţei interne. Obligaţiile stabilite în sarcina prestatorilor de servicii vizează informarea corectă a beneficiarilor asupra serviciului prestat, de a pune la dispoziţie beneficiarilor orice informaţii solicitate, iar statele membre trebuie să se asigure că prestatorii de servicii îşi vor însuşi inclusiv normele de conduită ale organismelor profesionale. De asemenea, statele membre împreună cu Comisia vor încuraja prestatorii de servicii să îşi îmbunătăţească constant calitatea serviciilor oferite.
Capitolul VI din directivă prevede obligaţii de cooperarea administrativă în sarcina statelor membre. Cooperarea administrativă între statele membre se desfăşoară prin intermediul sistemului Internal Market Information System.
Detalii despre Directiva Servicii pot fi găsite aici
Procesul de transpunere a Directivei Servicii în România
Având în vedere caracterul orizontal al Directivei privind serviciile şi numărul considerabil de instituţii ale căror domenii de competenţă intră sub incidenţa actului normativ comunitar, Departamentul pentru Afaceri Europene (DAE) şi-a asumat rolul de instituţie coordonatoare a procesului de transpunere şi implementare a acesteia la nivel naţional.
În acest context, DAE a iniţiat un Memorandum, care a fost aprobat de Guvern, prin care au fost înfiinţate patru grupuri de lucru interministeriale, formate din reprezentanţi ai mai multor ministere şi instituţii, respectiv: Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, Ministerul Justiţiei, Agenţia pentru Serviciile Societăţii Informaţionale (actualmente Centrul Naţional „România Digitală”), Oficiul Naţional pentru Registrul Comerţului.
Procesul de transpunere a fost programat să fie derulat pe parcursul perioadei de trei ani, de la data adoptării, până la 28 decembrie 2009, când a expirat termenul de transpunere prevăzut de directivă. Acţiunile grupurilor de lucru şi, respectiv, a autorităţilor competente, au fost orientate pe cele patru aspecte fundamentale ale procesului şi anume: crearea cadrului normativ naţional orizontal, scanarea şi modificarea legislaţiei sectoriale, cooperarea administrativă şi implementarea punctului de contact unic şi a procedurilor electronice.
În luna aprilie 2009 a fost adoptată Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii şi libertatea de a furniza servicii în România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 68/2010 (publicată în Monitorul Oficial nr.256/20.04.2010), iar în luna mai 2009 s-a constituit Comitetul Interministerial pentru coordonarea şi monitorizarea aplicării prevederilor acesteia.
Deşi România a fost al doilea stat membru al UE care a adoptat un act normativ-cadru de transpunere a Directivei Servicii dar, la 28 decembrie 2009, se află în aceeaşi situaţie cu celelalte state membre, în sensul că transpunerea nu era finalizată la nivelul legislaţiei sectoriale. Procesul de adoptare a modificărilor de acte normative specifice a continuat şi este încă în derulare, obiectivul stabilit împreună cu autorităţile competente fiind acela de a adopta toate actele normative relevante până în iulie 2010.
Cu toate acestea, principiile generale ale directivei sunt reflectate în actul cadru de transpunere, respectiv OUG nr. 49/2009, aprobată prin Legea nr. 68/2010 cu modificări. OUG 49/2009 reglementează dreptul de stabilire în România a prestatorilor de servicii, cu titlu principal sau secundar, stabilind şi limitele între care legiuitorul poate stabili criteriile de autorizare, în cazul în care autorizarea este necesară. Totodată, actul normativ creează cadrul pentru prestarea serviciilor în România în regim transfrontalier, de către prestatori stabiliţi în alte state membre, aceştia putând, în general, să îşi exercite activităţile pentru care sunt autorizaţi în statul de origine fără a avea nevoie de autorizare din partea statului român. Acelaşi act normativ reglementează şi dreptul de a îndeplini toate procedurile necesare pentru exercitarea activităţilor de servicii cu uşurinţă, de la distanţă, prin mijloace electronice.
Deşi OUG nr. 49/2009 are aplicabilitate într-o multitudine de domenii pe piaţa serviciilor, fiind un act cu caracter general, aceasta nu prevalează faţă de legea specială, motiv pentru care, în vederea aplicării acesteia, este necesară amendarea legislaţiei sectoriale, în vederea compatibilizării sale cu Directiva Servicii.
În acest sens, în baza unei metodologii adoptate de Comitetul Interministerial, toate autorităţile cu competenţă de reglementare sau control în domeniul serviciilor au evaluat prevederile actelor normative specifice sub aspectul compatibilităţii cu Directiva Servicii, pregătind proiecte de modificare în sensul eliminării barierelor, a simplificării procedurilor şi creşterea gradului de transparenţă şi claritate a criteriilor de autorizare.
La momentul actual, ca rezultat al procesului de transpunere, au fost adoptate peste 30 de acte normative de modificare a legislaţiei sectoriale, în domenii precum: audit energetic, instalaţii/echipamente, justiţie, construcţii, sanitar-veterinar, diferite tipuri de experţi, turism, comerţ şi altele.
În continuare, alte peste 30 de proiecte de acte normative, în domenii precum arheologie, metrologie legală, urbanism, arhitecţi, turism, comerţ, veterinari, transport, metale preţioase, evaluatori/experţi în diverse domenii, alte profesii liberale, se află în procedură de consultare sau în curs de adoptare.
Este astfel necesară accelerarea demersurilor, la nivelul instituţiilor competente, pentru finalizarea actelor normative din domeniile lor de activitate, şi înaintarea lor spre aprobare Guvernului.
Utilizarea sistemului IMI – cooperarea administrativă
Cooperarea administrativă, prevăzută în art. 28 – 36 din directivă, reprezintă o obligaţie a statelor membre, dar pentru a fi realizată, este nevoie de un instrument tehnic adecvat care să sprijine întregul proces. Instrumentul care face posibil schimbul de informaţii între autorităţile competente din statele membre este platforma electronică „Internal Market Information System (IMI)”.
Iniţial, sistemul IMI a fost utilizat pentru a veni în sprijinul dispoziţiilor referitoare la asistenţa reciprocă din Directiva 2005/36/CE privind recunoaşterea calificărilor profesionale. Odată cu intrarea în vigoare a Directiva Servicii, sistemul IMI a fost extins şi la domeniul serviciilor pentru a face posibilă respectarea obligaţiei de cooperare administrativă între statele membre şi pentru a sprijini obiectivul de simplificare a procedurilor. Prin Decizia 2009/739/CE, s-a reglementat utilizarea obligatorie a sistemului IMI.
IMI este o platformă electronică, care cuprinde autorităţile competente din UE şi SEE, instrumente de suport lingvistic, un instrument de gestionare a fluxului de activitate care include notificări automate prin e-mail, precum şi o interfaţă web. Aplicaţia IMI este gestionată de către Comisia Europeană, iar sistemul este accesibil via internet.
Obligaţia care incumbă statelor membre este aceea de a desemna coordonatorii naţionali IMI, coordonatorii delegaţi şi autorităţile competente care vor folosi sistemul.
Prin IMI autorităţile din statele membre pot solicita informaţii altor autorităţi în vederea obţinerii de informaţii în contextul libertăţii de stabilire şi celei de a presta servicii transfrontalier. Aceste schimburi de informaţii vor fi facilitate prin IMI, asigurând un mecanism rapid şi nebirocratic. Solicitările de informaţii trebuie să fie punctuale, să privească prestatorii şi serviciile prestate de aceştia, buna lor reputaţie, iar la cerere se poate solicita chiar efectuarea de verificări.
Componenta IMI referitoare la servicii prevede două tipuri specifice de cooperare. Primul este mecanismul de alertă (art.29, art. 32 din Directivă) care face referire la serviciile prestate într-un stat membru care pot afecta sănătatea şi siguranţa persoanelor sau a mediului. Al doilea mecanism se referă la măsurile excepţionale pe care un stat membru le poate lua împotriva unui prestator de servicii. Toate măsurile luate în cadrul acestor mecanisme trebuie notificate şi celorlalte state membre.
În România, DAE este autoritatea care îndeplineşte rolul de coordonator naţional al IMI. Autorităţile competente relevante au participat la pilotul IMI pentru Servicii lansat de către Comisia Europeană în 2009. Pentru a asigura o participare eficientă la pilotul din 2009, DAE a organizat sesiuni de instruire pentru personalul din autorităţi desemnat să utilizeze sistemul de informare şi a asigurat înregistrarea a 28 de autorităţi cu competenţe în domeniul serviciilor. Începând din 2010, autorităţile sunt obligate să coopereze prin intermediul IMI, urmând ca DAE să asigure continuarea procesului de înregistrare a tuturor autorităţilor relevante şi pregătirea utilizatorilor în vederea implementării corecte şi a îndeplinirii obligaţiilor de cooperare administrativă.
Mai multe despre IMI găsiţi aici
Evaluarea reciprocă a statelor membre
Potrivit prevederilor Directivei Servicii, statele membre sunt obligate să se angajeze într-un proces de evaluare reciprocă (art. 39) cu privire la modul de transpunere a actului normativ european, urmând ca, la rândul său, Comisia să prezinte Parlamentului European şi Consiliului un raport cu privire la rezultatele „procesului de evaluare reciprocă” până la finalul anului 2010. Având ca scop o mai bună înţelegere reciprocă a sistemelor şi abordărilor în reglementare, precum şi dobândirea unui consens cu privire la interpretări şi abordări, astfel încât principiile liberei circulaţii a serviciilor să fie realmente aplicabile în practică, evaluarea reciprocă se derulează, pe parcursul acestui an, urmând o metodologie în trei etape, agreată de către Comisie împreună cu statele membre.
De la începutul anului 2010, statele membre au participat, împreună cu Comisia Europeană, la un proces de evaluare reciprocă a câtorva dintre măsurile naţionale revizuite. Această metodă de lucru inovatoare fiind cunoscută drept „procesul de evaluare reciprocă”.
Cele 30 de state membre ale SEE au fost distribuite în grupuri de câte 5 state, care au participat la reuniuni restrânse în care şi-au analizat reciproc rezultatele, pe baza raportărilor prin intermediul platformei IPM (Interactive Policy Making) şi pe baza rapoartelor de auto-evaluare, elaborate în prima etapă a evaluării. România a fost distribuită în grup cu Cipru, Grecia, Irlanda şi Marea Britanie, având deja două reuniuni de evaluare cu acestea şi participând la elaborarea raportului de grup, transmis Comisiei în martie a.c.
Până în luna octombrie 2010, statele membre vor continua să se reunească lunar, în coordonarea Comisiei Europene, în sesiuni plenare ale grupului de experţi, pentru a dezbate diferitele aspecte problematice ale Directivei Servicii şi pentru a analiza modalităţile de transpunere adoptate de administraţiile naţionale, regionale sau locale. Vor fi avute în vedere condiţiile de autorizare, reglementările în materie de prestare transfrontalieră, restricţiile referitoare la multidisciplinaritate aplicabile în anumite domenii, scheme de autorizare cu caracter orizontal, obiectivul imediat fiind acela de a identifica eventuale bune practici în privinţa abordării sau a reglementărilor în domenii specifice, care pot fi avute în vedere de statele membre în sensul obţinerii unui nivel superior de armonizare, care să permită o mai bună funcţionare a pieţei interne a serviciilor.
Odată ce statele membre au identificat cerinţele relevante, ele vor trebui să evalueze în fiecare caz în parte dacă acestea sunt conforme cu criteriile stabilite în articolele relevante din directivă şi dacă este necesar să le elimine sau să le înlocuiască cu măsuri mai puţin restrictive.
Punctul de Contact Unic
Organizarea Punctului de Contact Unic (PCU) reprezintă o obligaţie de rezultat în sarcina statelor membre prevăzută la art. 6 – art. 8 din Directivă. Importanţa acestora pentru mediul de afaceri este una multiplă: simplificarea cadrului de reglementare, accesul la distanţă şi prin mijloace electronice la informaţii prin intermediul unui singur punct centralizat de informaţie, reducerea birocraţiei şi a corupţiei, accesul mai rapid la informaţie, formalităţi mai rapide, reducerea costurilor, facilitarea dialogului şi a cooperării între autorităţile competente.
Statele membre folosesc modele distincte în elaborarea acestor puncte de contact unice, astfel: 1) modelul bazat pe reţelele existente, în colaborare cu camerele de comerţ, cu sprijinul agenţiilor guvernamentale, 2) modelul punctelor de contact virtuale, 3) modelul punctelor de contact fizice şi virtuale, 4) modelul unui punct de contact central sau puncte de contact multiple.
Trebuie menţionat faptul că unele state membre au ales să pună în funcţiune puncte de contact multiple, numărul acestora putând atinge uneori şi ordinul sutelor.
Directiva menţionează obligaţia înfiinţării unui punct de contact unic electronic, însă unele state membre au mers dincolo obligaţia de a avea PCU virtual înfiinţând şi unul fizic.
PCU trebuie să răspundă nevoii de informare şi să ofere asistenţă în îndeplinirea formalităţilor pentru accesul la servicii. Totuşi, se constatată că – în mod eronat – abordarea la nivelul statelor membre este acea de a oferi cu precădere informaţii prin intermediul punctului de contact unic şi nu de a facilita efectuarea tuturor procedurilor în format electronic. Abordarea nu corespunde scopurilor directivei servicii, ceea ce a adus nemulţumiri din partea mediului de afaceri.
Mediul de afaceri a identificat principalele provocări în ceea ce priveşte viitorul PCU: constrângeri bugetare şi de resurse umane, coordonarea şi instruirea autorităţilor competente implicate în funcţionare punctului de contact unic, utilizare de mijloace electronice user-friendly, interoperabilitatea punctelor de contact unice la nivel UE, creşterea conştientizării referitoare la rolul punctului de contact unic în rândul mediului de afaceri, dar şi bariere lingvistice. Totodată, se susţine ideea includerii punctului de contact unic în procesul de evaluare reciprocă în anul 2010.
În România, obligaţia de a înfiinţa PCU şi modalitatea acestuia de funcţionare este prevăzută în art. 6 şi art. 7 din OUG nr. 49/2009. Sarcina de a concepe, implementa şi face funcţională această platformă electronică aparţine Centrului Naţional „România Digitală”, în subordinea Ministerului Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale şi se află în prezent în curs de realizare.
Detaliigăsiţiaici
Detalii despre PCU în statele membre găsiţi aici
