Metodologie privind examinarea şi avizarea, de către Departamentul pentru Afaceri Europene, prin Direcţia Drept European şi Armonizare Legislativă, a proiectelor de acte normative şi formularea punctelor de vedere asupra propunerilor legislative

•  Misiunea Departamentului pentru Afaceri Europene – Direcţia Drept European şi Armonizare Legislativă

Având în vedere faptul că, de la data aderării la Uniunea Europeană, România participă la procesul decizional european, fapt ce impune ca, la nivelul Guvernului, să existe o structură care să coordoneze procesul de formare a poziţiei naţionale în problematica afacerilor europene şi să garanteze îndeplinirea obligaţiilor României ce izvorăsc din statutul de stat membru al Uniunii Europene şi care să fie funcţională la data de 1 ianuarie 2007, prin Ordonanţa de urgenţă nr.133/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nt.102/2007, cu modificările şi completările ulterioare, a fost înfiinţat Departamentul pentru Afaceri Europene – DAE.

In temeiul principiului supremaţiei dreptului european, statuat în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene de la Luxemburg, legislatia Uniunii Europeneprevalează asupra …

•  Misiunea Departamentului pentru Afaceri Europene – Direcţia Drept European şi Armonizare Legislativă

Având în vedere faptul că, de la data aderării la Uniunea Europeană, România participă la procesul decizional european, fapt ce impune ca, la nivelul Guvernului, să existe o structură care să coordoneze procesul de formare a poziţiei naţionale în problematica afacerilor europene şi să garanteze îndeplinirea obligaţiilor României ce izvorăsc din statutul de stat membru al Uniunii Europene şi care să fie funcţională la data de 1 ianuarie 2007, prin Ordonanţa de urgenţă nr.133/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nt.102/2007, cu modificările şi completările ulterioare, a fost înfiinţat Departamentul pentru Afaceri Europene – DAE.

In temeiul principiului supremaţiei dreptului european, statuat în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene de la Luxemburg, legislatia Uniunii Europeneprevalează asupra reglementarilor interne adoptate in statele membre. Ca efect, aceste state sunt obligate sa aplice direct pe teritoriul lor actele normative europene cu aplicabilitate directa (regulamente si decizii), sa transpună in dreptul naţional directivele europene si sa elimine eventualele dispoziţii contrare acestor norme (sa le abroge pe cele preexistente sau sa se abţină de la adoptarea unor dispoziţii noi de acest tip).

Astfel, DAE, prin Direcţia Drept European şi Armonizare Legislativă – DDEAL, analizează şi avizează, în mod obligatoriu, toate proiectele de acte normative care transpun prevederi europene, creează cadrul juridic necesar aplicării acestora ori având relevanţă comunitară. În categoria proiectelor de acte normative care intră sub incidenţa acestei obligaţii se includ: proiectele de lege, ordonanţe, ordonanţe de urgenţă şi hotărâri ale Guvernului, ordine, note, memorandumuri, instrucţiuni, norme etc. emise de ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

De asemenea, DAE examinează, sub aspectul compatibilităţii cu reglementările europene, la solicitarea Departamentului pentru Relaţia cu Parlamentul, propunerile legislative, contribuţia sa fiind inclusă în punctul de vedere formulat de către Guvern asupra acestora.

În acest mod, DAE asigură un filtru de compatibilitate a legislaţiei naţionale cu acquis-ul european şi contribuie la îndeplinirea obligaţiilor care decurg din calitatea României de stat membru al Uniunii Europene în ceea ce priveşte armonizarea legislativă şi crearea unui cadru legislativ adecvat pentru aplicarea dreptului comunitar. Astfel, DAE exercită o funcţie preventivă în legătură cu declanşarea procedurii pentru neîndeplinirea, de către România,  a obligaţiilor ce îi revin în calitate de stat membru UE

Totodată, activitatea DAE vizează şi contribuie, în mod semnificativ, la asigurarea unui cadru normativ coerent şi modern, bazat pe studii de impact, transparenţă şi consultarea celor interesaţi, în condiţiile reducerii costurilor şi sarcinilor administrative, cadru care să permită cetăţenilor şi mediului de afaceri să beneficieze de toate drepturile şi oportunităţile oferite de Piaţa Internă a UE[1].

• Rolul DAE/DDEAL în procesul de elaborare şi adoptare a proiectelor de acte normative de către Guvern

I.Elaborarea proiectelor de acte normative

DAE/DDEAL participă la grupurile de lucru, înfiinţate la nivel naţional, pentru elaborarea, de către autorităţile publice competente, a actelor normative şi a documentelor de politici publice care prezintă, cel puţin, relevanţă comunitară.

În vederea facilitării procesului de consultare şi avizare de către DAE, este recomandat ca acestuia să îi fie adus la cunoştinţă, de către instituţiile coordonatoare, fiecare grup de lucru înfiinţat pentru elaborarea proiectelor ce intră în sfera sa de competenţă.

Ca urmare a invitaţiei de participare transmise de către iniţiatorii proiectelor de acte normative ori de documente de politici publice, Subsecretarul de stat, însărcinat cu coordonarea acestei activităţi, sau/şi directorul DDEAL desemnează expertul/experţii responsabil/responsabili de domeniul reglementat prin proiectul ce urmează a fi elaborat. Acesta/aceştia va/vor asigura exprimarea punctului de vedere al DAE în cadrul grupului de lucru.

II.Examinarea proiectelor de acte normative

1. Procedura de consultare

După finalizarea procedurilor de elaborare şi de consultare[2], la nivelul autorităţilor competente, în aceeaşi zi în care au fost înaintate, de către iniţiator, Secretariatului General al Guvernului şi transmise, în original, instituţiilor ce participă la procesul de avizare inter-ministerială, proiectele de acte normative care transpun prevederi comunitare, care creează cadrul juridic necesar aplicării acestora ori având relevanţă comunitară, se transmit şi DAE, în copie, în vederea analizei. Ca urmare a sesizării unor probleme de fond din aria proprie de competenţă, DAE are obligaţia de a transmite iniţiatorului punctul său de vedere[3].

2. Procedura de avizare

2.1.Categoriile de proiecte de acte normative ce se supun avizării DAE

DAE avizează[4], în mod obligatoriu, orice proiect de act normativ care:

•        transpune prevederi comunitare

•        creează cadrul juridic necesar aplicării acestora;

•        are relevanţă comunitară .

2.2.Dosarul unui proiect de act normativ care se supune avizării DAE

Pentru a fi acceptat la analiză în cadrul DAE/DDEAL, dosarul unui proiect de act normativ trebuie să conţină:

• a. instrumentul de prezentare şi motivare;
• b. studiul de impact, dacă este cazul;
• c. proiectul de act normativ;
• d. tabelul de concordanţă, în cazul transpunerii directivelor ori deciziilor-cadru comunitare[5];

Instrumentul de prezentare şi motivare

Instrumentul de prezentare şi motivare trebuie redactat în conformitate cu prevederile Hotărârii de Guvern nr.1361/2006 cu privire la conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului şi ale Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare.

În calitate de instituţie ce monitorizează implementarea Strategiei pentru o reglementare mai bună la nivelul administraţiei publice centrale 2008-2013, denumită în continuare Strategia naţională/Better Regulation, DAE analizează şi, dacă este cazul, formulează observaţii cu privire la modul în care iniţiatorii au completat secţiunile referitoare la:

• – evaluarea impactului (economic, social, asupra mediului, asupra mediului de afaceri, şi, în special, asupra IMM-urilor),
• – compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi Deciziile CJUE,
• – consultarea părţilor interesate.

 Mai mult, având în vedere angajamentul asumat de România, în contextul Strategiei naţionale, în sensul reducerii sarcinilor administrative (astfel cum sunt definite în cadrul acesteia) cu un procent de 25% până în anul 2012, începând cu anul 2010, în cadrul procesului de avizare a actelor normative naţionale care transpun legislaţie comunitară sau care creează cadrul juridic necesar aplicării acesteia.

Pentru ca un proiect de act normativ să fie acceptat spre analiză în vederea avizării în cadrul DDEAL, instrumentul de prezentare şi motivare trebuie să fie semnat de către toate instituţiile avizatoare menţionate în acesta, cu excepţia Ministerului Justiţiei. Astfel, Departamentul pentru Afaceri Europene este penultima instituţie care încheie procedura de avizare[6].

Un astfel de demers vizează asigurarea faptului că DAE analizează forma finală a proiectului de act normativ, fiind evitată situaţia în care, ulterior semnării de către instituţia noastră, ceilalţi avizatori aduc amendamente de natură a afecta compatibilitatea acestuia cu legislaţia comunitară incidentă în domeniul reglementat.

Studiul de impact

Pe lângă realizarea evaluării preliminare a impactului – set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a iniţiativelor legislative, iniţiatorii proiectelor de acte normative au şi obligaţia realizării studiului de impact. Acesta va fi elaborat potrivit art.31¹ din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în cazurile reglementate de aceasta.

Totodată, vor fi avute în vedere prevederile Strategiei pentru o reglementare mai bună la nivelul administraţiei publice centrale 2008-2013.

În calitate de instituţie ce monitorizează implementarea Strategiei, DAE urmăreşte, alături de SGG, realizarea sistematică a studiilor de impact şi îmbunătăţirea continuă a calităţii acestora.

Proiectul de act normativ

Cu ocazia elaborării unui proiect de act normativ vor fi avute în vedere, de către autorităţile competente implicate,  prevederile Constituţiei României, precum şi cele ale Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

DAE/DDEAL analizează compatibilitatea prevederilor proiectelor de acte normative cu legislaţia comunitară şi deciziile CJUE incidente în materie, formulând, dacă este cazul, observaţii şi propuneri.

De asemenea, în situaţia actelor normative naţionale de transpunere, prin analiza sa, DAE/DDEAL urmăreşte să asigure atingerea scopului şi a obiectivului directivei.

Astfel, în cazul transpunerii unei directive ce armonizează pe deplin un anumit domeniu, rezultatul urmărit va fi acela de aplicare a cerinţelor comunitare în toate statele membre, fără excepţie.

Având în vedere faptul că tendinţa, la nivel comunitar, este aceea de a nu se depăşi cerinţele minime ale actelor normative comunitare, în cadrul procesului de avizare, DAE/DDEAL se asigură şi de faptul căinstituţiile iniţiatoare evită adăugarea nejustificată de prevederi/cerinţe exclusiv naţionale la elementele minime obligatorii stipulate de aceasta. O astfel de activitate se regăseşte în cadrul Strategiei naţionale Better Regulation, sub denumirea de gold-plating, sintagmă prin care se înţelege faptul că implementarea, la nivel naţional, depăşeşte minimul necesar respectării prevederilor unui act normativ comunitar prin:

• § extinderea scopului, prin adăugarea, în diverse moduri, de cerinţe suplimentare sau prin utilizarea unor termeni juridici naţionali având o sferă mai largă decât cea a termenilor din actul comunitar; sau
• § neprofitarea de toate avantajele oricăror derogări care menţin cerinţele la minim (de exemplu, pentru anumite domenii de operare, sau activităţi specifice); sau
• § păstrarea standardelor naţionale preexistente, în cazul în care acestea sunt mai severe decât cele cerute de actul normativ comunitar; sau
• § introducerea de sancţiuni disproporţionate; sau
• § implementarea timpurie (înaintea termenului de transpunere reglementat de o directivă ori de implementare a unui regulament ori a unei decizii comunitare).

În situaţia directivelor ce reglementează doar parţial un anumit domeniu sau care instituie doar anumite cerinţe minime, actele normative naţionale de transpunere vor putea cuprinde prevederi/cerinţe naţionale suplimentare ori cerinţe mai stricte decăt cele prevăzute de acestea. Un astfel de demers va fi permis, însă, doar în cazuri excepţionale, justificate printr-o analiză cost-beneficiu şi prin consultări extinse cu cei interesaţi.

De asemenea, în cadrul procesului de transpunere, DAE urmăreşte ca instituţiile iniţiatoare să transpună directivele comunitare doar prin acte normative (legi, ordonanţe, ordonanţe de urgenţă şi hotărâri ale Guvernului, ordine emise de ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale). În acelaşi timp, este de preferat ca transpunerea să se realizeze prin acte normative care, prin natura lor, ar trebui să aibă stabilitate juridică. De aceea, din perspectiva DAE, sunt recomandate legile, ordonanţele, ordonanţele de urgenţă şi hotărârile Guvernului.

În ceea ce priveşte regulamentele comunitare, având în vedere faptul că, datorită caracteristicile lor (direct aplicabile şi obligatorii în toate elementele), acestea nu se transpun, ele producând efecte în ordinea juridică a unui stat membru de la data publicării lor în JOUE, DAE/DDEAL urmăreşte, în procesul de avizare, ca actele normative naţionale care creează cadrul juridic necesar aplicării acestora, , să nu cuprindă prevederi de natură a dubla, încălca sau a adăuga, în mod nejustificat şi disproporţional, la regulamentele comunitare, dacă nu este necesar.

Totodată, DAE/DDEAL va verifica îndeplinirea obligaţiei instituite de art.45 alin.(1) din Legea nr.24/2000 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la menţiunea privind transpunerea normelor comunitare.

Astfel, în cazul proiectelor de acte normative care transpun directive comunitare, iniţiatorii vor insera, după partea dispozitivă, o menţiune din care să reiasă cu claritate actul normativ transpus, după modelul următor: „Prezenta/prezentul (se menţionează tipul actului normativ) transpune Directiva nr. ___/___ privind _, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE)/Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE)[7] nr. ______/______”.

În situaţia în care prin proiectul de act normativ sunt transpuse doar parţial prevederi ale unei directive comunitare, iniţiatorul va preciza în mod expres care articole/secţiuni/paragrafe, din actul normativ comunitar respectiv sunt transpuse efectiv (art.45 alin.2 al Legii nr.24/2000 republicată, cu modificările şi completările ulterioare). Iniţiatorii pot insera şi orice alte informaţii relevante, menite să asigure o imagine clară asupra procesului de transpunere a respectivului act normativ comunitar.

Având în vedere faptul că şi deciziile-cadru comunitare sunt acte normative ce se pretează transpunerii, şi în cazul acestora se va insera o menţiune similară în cuprinsul actului normativ naţional de transpunere.

În situaţia unui regulament comunitar, având în vedere trăsăturile definitorii ale acestuia (direct aplicabil şi obligatoriu în toate elementele sale), prin simetrie cu formula utilizată în art.45 din Legea nr.24/2000, republicată, se recomandă utilizarea următoarea formule de text: „Prezenta/prezentul (se menţionează tipul actului normativ) creează cadrul juridic necesar aplicării directe, de la data aderării României la Uniunea Europeană, a Regulamentului nr. ___/___ privind ___, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE)/Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE)[8] nr. ______/______”.

Tabelul de concordanţă

În cazul în care un act normativ naţional transpune, total sau parţial, prevederi ale unei directive ori ale unei decizii-cadru comunitare, iniţiatorii au obligaţia de a elabora şi a transmite, în cadrul procedurilor de consultare şi de avizare, alături de proiectul de act normativ, şi tabelul de concordanţă între actul normativ comunitar propus a fi transpus şi proiectul de act normativ naţional care îl transpune. Acesta se va completa potrivit Anexei 3 la H.G. nr.561/2009. Având în vedere utilitatea acestui instrument în ceea ce priveşte evaluarea mai facilă a compatibilităţii cu dreptul comunitar, tabelul de concordanţă va însoţi, în mod obligatoriu, proiectul de act normativ pe toată durata procedurii de adoptare, a acestuia de către Guvern. Odată ce proiectul de act normativ  este adoptat de către Guvern, în cazul în care acesta este transmis Parlamentului pentru aprobare, el va fi însoţit şi de tabelul de concordanţă.    

Tabelul comparativ

În cazul proiectelor de acte normative de modificare şi completare a legislaţiei în vigoare, iniţiatorii acestora vor elabora şi un tabel comparativ, în conformitate cu prevederile HG. nr.561/2009[9].

Acest document nu este obligatoriu a fi prezentat în dosarul de examinare DAE.

2.3.Avizul Departamentului pentru Afaceri Europene

Procedura şi termenele de avizare, de către DAE, a proiectelor de acte normative sunt reglementate în cadrul Capitolului V al HG nr.561/2009.

Astfel, proiectul de act normativ se transmite DAE, în forma sa finală, în original, fiind semnat de către toate instituţiile avizatoare, cu excepţia Ministerului Justiţiei.

Termenul de avizare este de 4 zile lucrătoare de la înregistrarea acestuia la structura unică prevăzută la art.18 alin.1 al HG nr.561/2009. Termenul se calculează pe zile libere, ziua când începe să curgă şi cea în care expiră nefiind luate în calcul.

În condiţiile în care proiectul de act normativ analizat nu ridică probleme în ceea ce priveşte compatibilitatea prevederilor sale cu cele ale dreptului comunitar incident în materie, ori cu privire la celelalte aspecte avute în vedere în cadrul procesului de avizare, Departamentul pentru Afaceri Europene avizează favorabil.

În cazul în care proiectul de act normativ analizat nu asigură compatibilitatea prevederilor naţionale cu cele ale dreptului comunitar, Departamentul pentru Afaceri Europene emite un aviz favorabil, cu observaţii şi propuneri.

În situaţia în care iniţiatorii nu preiau observaţiile de fond formulate de către DAE în procedura de consultare şi nici nu oferă o justificare corespunzătoare în acest sens, DAE emite un aviz negativ.

Nepreluarea observaţiilor formulate asupra proiectului se va motiva de către iniţiator[10].

Avizul DAE/DDEAL va avea următoarea structură:

• § Obiectul reglementarii actului normativ transmis spre avizare – descriere mai detaliata, din care sa reiasă cu claritate normele relevante:;
• § Structura actului normativ respectiv (principalele titluri, capitole etc.);
• § Analiza privind compatibilitatea actului cu dreptul european – se redau elementele de fond care au fundamentat concluzia care stă la baza propunerii de aviz.
• § Propunerea de aviz (favorabil, favorabil cu observaţii şi propuneri, negativ).

3. Examinarea ordinelor cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale

Ordinele cu caracter normativ care transpun legislaţie comunitară, care creează cadrul juridic necesar aplicării acesteia sau care prezintă relevanţă comunitară sunt transmise Departamentului pentru Afaceri Europene, în vederea evaluării compatibilităţii prevederilor acestora cu dreptul comunitar incident, înainte ca acestea să fie însuşite, prin semnare, de către conducătorii ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale iniţiatoare[11].

Cerinţele pentru acceptarea spre examinare a dosarului unui proiect de act normativ sunt incidente şi în cazul ordinelorcu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Autorităţile emitente vor transmite DAE/DDEAL documentele care stau la baza fundamentării adoptării ordinului respectiv, similare instrumentului de prezentare şi motivare şi/sau studiului de impact (dacă este cazul).

• Rolul DAE/DDEAL în procesul de adoptare a propunerilor legislative ale Parlamentului

Condiţiile pentru acceptarea spre examinare a dosarului unei propuneri legislative sunt aceleaşi ca şi în cazul proiectelor de acte normative iniţiate de către Guvern (a se vedea punctul II).

Termenele care trebuie respectate în cazul propunerilor legislative sunt cele precizate în scrisoarea de înaintare a Departamentului pentru Relaţia cu Parlamentul din cadrul Guvernului României, prin care este transmisă respectiva propunere legislativă, în vederea formulării unui punct de vedere al DAE.

În condiţiile în care textul propunerii legislative nu ridică probleme în ceea ce priveşte compatibilitatea cu prevederile comunitare incidente în materie, DAE propune Guvernului susţinerea respectivei propuneri legislative.

În caz contrar, Guvernului îi este recomandat să nu susţină propunerea în forma analizată.

Punctul de vedere al DAE va fi prezentat în cadrul comisiilor parlamentare atunci când pe ordinea de zi a acestor comisii se află propuneri legislative prezentând cel puţin relevanţă comunitară, în legătură cu care instituţia noastră  a formulat un punct de vedere. 

[1] Organizarea şi activitatea DAE/DDEAL este în concordanţă cu principiile şi bunele practici cuprinse în Recomandarea COM nr.2005/309/CE privind transpunerea în dreptul intern a regulilor Pieţei Interne

[2] consultare publică, în condiţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, şi consultare inter-instituţională

[3] Art.17 alin.4 din HG nr.561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptării/aprobării

[4] art.3 alin.1 lit.g din OUG nr.133/2006, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art.17 din HG nr.561/2009

[5] Conform art.17 alin.(1) lit.a-c) din HG nr.561/2009       

[6] Art.20 alin.(6) din HG nr.561/2009

[7] pentru actele normative comunitare adoptate după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona

[8] pentru actele normative comunitare adoptate după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona

[9] Art.17 alin.(1) lit.d) din HG nr.561/2009

[10] în conformitate cu art.21 alin.3 al HG nr.561/2009.

[11] Art.54 alin.(2 din HG nr.561/2009  

[12] art.3 alin.1 lit.g OUG nr.133/2006, cu modificările şi completările ulterioare